● 對(duì)于因上游泄洪導(dǎo)致的人員傷亡和財(cái)物損害，防洪法并未針對(duì)上游開(kāi)閘管理部門(mén)和下游水務(wù)部門(mén)明確歸責(zé)機(jī)制，只能按照相關(guān)民事侵權(quán)法律追究責(zé)任人的賠償責(zé)任，但追責(zé)困難重重

● 關(guān)于我國(guó)城市防止內(nèi)澇立法方面，在防洪法中僅有原則性和指導(dǎo)性的條文，其余多為政策性指導(dǎo)和行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章，缺乏強(qiáng)制性防止城市內(nèi)澇的法律

● 涉水法律法規(guī)相關(guān)責(zé)任條款“較軟”、違法成本較低、處罰威懾力不足等問(wèn)題，一直頗受詬病

今年以來(lái)，我國(guó)暴雨洪水集中頻繁發(fā)生，區(qū)域性暴雨洪水重于常年，共出現(xiàn)23次強(qiáng)降水過(guò)程，為2013年有統(tǒng)計(jì)以來(lái)第2位，防汛抗洪形勢(shì)嚴(yán)峻。

據(jù)應(yīng)急管理部官方微博消息，截至7月10日14時(shí)，洪澇災(zāi)害造成浙江、安徽、江西、湖北、湖南等27省(區(qū)、市)3385萬(wàn)人次受災(zāi)，141人死亡失蹤。

有專家告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，如何在肆虐的風(fēng)雨面前守護(hù)人們的生命和財(cái)產(chǎn)安全，盡最大限度降低災(zāi)害對(duì)人民的威脅，是防洪搶險(xiǎn)工作的重中之重。全國(guó)多地發(fā)生的嚴(yán)重汛情和造成的巨大損失，使得國(guó)家和地方的防洪防汛工作面臨重大考驗(yàn)。在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害方面，需要完善防洪法律法規(guī)。既要通過(guò)立法建立有效的預(yù)警機(jī)制，又要補(bǔ)齊城市防洪的法律短板，此外還要推動(dòng)涉水嚴(yán)重違法行為入刑提高威懾力。

今年入夏以來(lái)，全國(guó)多地發(fā)布暴雨和洪水預(yù)警，洪災(zāi)在南方多地肆虐。

《法制日?qǐng)?bào)》記者在水利部官網(wǎng)看到，早在今年3月底，水利部已經(jīng)發(fā)布預(yù)測(cè)，“2020年我國(guó)氣象水文年景總體偏差，極端事件偏多，澇重于旱。”

在6月11日國(guó)新辦舉行的水旱災(zāi)害防御有關(guān)情況新聞發(fā)布會(huì)上，水利部發(fā)言人表示，針對(duì)超標(biāo)洪水，將指導(dǎo)各地水利部門(mén)在6月底前編制完善江河和城市的超標(biāo)洪水防御預(yù)案，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警設(shè)備維護(hù)，完善預(yù)警發(fā)布機(jī)制。水利部要求大江大河、重要支流以及縣級(jí)以上防洪城市必須要編制防超標(biāo)準(zhǔn)洪水預(yù)案，6月30日以前完成。

此時(shí)，距離3月底要求做好超標(biāo)洪水防御預(yù)案編制的部署，已經(jīng)過(guò)去兩個(gè)多月。而在這期間，全國(guó)多地遭受洪澇災(zāi)害影響。

4月10日，湖南省邵陽(yáng)市洞口縣平溪河因上游景觀水閘泄洪，致下游3人遇難，2人失蹤。泄洪通知事先僅由應(yīng)急管理局工作人員通過(guò)微信通知發(fā)電企業(yè)泄洪，下游準(zhǔn)備不足，導(dǎo)致悲劇發(fā)生。

此事引發(fā)外界震驚：泄洪這么嚴(yán)重的事態(tài)，為什么沒(méi)有有效的預(yù)警？

《法制日?qǐng)?bào)》記者梳理發(fā)現(xiàn)，上述事件并不是特例，類似因上游泄洪導(dǎo)致的下游人員傷亡和財(cái)物損失，在全國(guó)多地發(fā)生過(guò)。

2019年8月1日，黑龍江省哈爾濱市道外區(qū)先鋒路多個(gè)倉(cāng)庫(kù)因上游西泉眼水庫(kù)泄洪和降水等原因被淹，據(jù)統(tǒng)計(jì)造成上億元損失。部門(mén)商戶表示并未在泄洪之前收到通知。

2016年7月20日2時(shí)許，河北省邢臺(tái)市高新區(qū)大賢村七里河上游河水暴漲洪水漫壩溢流，導(dǎo)致多位村民被洪水沖走。官方通報(bào)稱，7月20日1時(shí)40分才通知開(kāi)發(fā)區(qū)，開(kāi)發(fā)區(qū)立即進(jìn)入大賢村組織轉(zhuǎn)移群眾，當(dāng)時(shí)，水已開(kāi)始漫壩進(jìn)村。

建立水庫(kù)的初衷原本是實(shí)現(xiàn)水在時(shí)間和空間上的重新分配，尤其是在洪水來(lái)臨時(shí)，上游水庫(kù)被寄予了攔洪削峰、減輕下游防洪壓力的期待。但在汛期來(lái)臨時(shí)，承受了強(qiáng)降雨壓力的上游水庫(kù)，卻令河流下游的城市和村莊時(shí)刻膽戰(zhàn)心驚。

《中華人民共和國(guó)防洪法》規(guī)定：“在汛期，水庫(kù)、閘壩和其他水工程設(shè)施的運(yùn)用，必須服從有關(guān)的防汛指揮機(jī)構(gòu)的調(diào)度指揮和監(jiān)督。在汛期，水庫(kù)不得擅自在汛期限制水位以上蓄水，其汛期限制水位以上的防洪庫(kù)容的運(yùn)用，必須服從防汛指揮機(jī)構(gòu)的調(diào)度指揮和監(jiān)督。在凌汛期，有防凌汛任務(wù)的江河的上游水庫(kù)的下泄水量必須征得有關(guān)的防汛指揮機(jī)構(gòu)的同意，并接受其監(jiān)督。”

北京市人大常委會(huì)立法咨詢專家胡功群認(rèn)為，上游泄洪導(dǎo)致下游損失慘重的教訓(xùn)，一個(gè)重要原因是因?yàn)樯舷掠瓮礁嬷皖A(yù)警不及時(shí)，導(dǎo)致下游的防范應(yīng)對(duì)作用未能充分發(fā)揮。防洪法在規(guī)定汛期泄洪需要履行的流程和監(jiān)督措施之外，對(duì)于泄洪之前的事先預(yù)警機(jī)制、水庫(kù)泄洪之前下游群眾疏散時(shí)間的確切規(guī)定、非汛期泄洪的作業(yè)環(huán)節(jié)等泄洪防水作業(yè)規(guī)范的詳細(xì)內(nèi)容，并未納入法律法規(guī)中。

胡功群說(shuō)，對(duì)于因上游泄洪導(dǎo)致的人員傷亡和財(cái)物損害，特別是沒(méi)有納入防洪法直接規(guī)定范疇的非汛期泄洪損害，防洪法并沒(méi)有針對(duì)上游開(kāi)閘管理部門(mén)和下游水務(wù)部門(mén)明確歸責(zé)機(jī)制，只能按照相關(guān)民事侵權(quán)法律追究責(zé)任人的賠償責(zé)任，但在實(shí)踐中追責(zé)困難重重。

此前，廣東省樂(lè)昌市富灣水電廠開(kāi)閘泄洪導(dǎo)致市民石某、鄧某的采砂設(shè)備被沖走，后石某、鄧某訴訟至法院，要求水電廠賠償經(jīng)濟(jì)損失59.1萬(wàn)元。法院審理認(rèn)為富灣水電廠根據(jù)“三防辦”的通知開(kāi)閘泄洪，并沒(méi)有對(duì)洪水預(yù)警通知的義務(wù)，因此不負(fù)賠償責(zé)任。

江西省某水利部門(mén)一位相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，預(yù)警信息能否真正有效、到位，將帶來(lái)迥異的命運(yùn)。我國(guó)目前有5級(jí)以上堤防30多萬(wàn)公里，水庫(kù)98000多座，還有超過(guò)10萬(wàn)多座閘壩、11萬(wàn)余座水文站。如何發(fā)揮各類建筑在防洪和擋水方面的作用，保證執(zhí)行調(diào)度指令和做好區(qū)域協(xié)作等問(wèn)題都需要進(jìn)一步規(guī)范。

“一些中小型水庫(kù)本就歸屬地方管轄，其庫(kù)區(qū)上游缺少健全的水雨情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，只能根據(jù)水庫(kù)水位的實(shí)際漲幅情況是否達(dá)到臨界值來(lái)決定是否泄洪。經(jīng)過(guò)向上級(jí)報(bào)告、拿到上級(jí)批示等流程后，留給下游百姓撤離的時(shí)間非常有限，可能只有十幾分鐘至幾十分鐘。”這位負(fù)責(zé)人說(shuō)。

每到汛期，“看海”場(chǎng)景就會(huì)頻頻上演。

5月中下旬，廣東省廣州市多個(gè)區(qū)發(fā)生暴雨、特大暴雨，廣州全市多處路段浸水，多條公交線路受影響，地鐵十三號(hào)線官湖站站外地面積水嚴(yán)重導(dǎo)致車站停止服務(wù)。

６月21日至22日，湖北省宜昌市大部分地區(qū)出現(xiàn)了暴雨、局部特大暴雨，造成多地遭受嚴(yán)重洪澇災(zāi)害損失。據(jù)當(dāng)?shù)胤姥纯购抵笓]部辦公室消息，共11萬(wàn)余人受災(zāi)，死亡2人，失蹤3人。

《法制日?qǐng)?bào)》記者注意到，全國(guó)多個(gè)城市長(zhǎng)期存在積水問(wèn)題，給城市運(yùn)行和居民正常生產(chǎn)生活帶來(lái)不利影響。除降水等因素，與城市防內(nèi)澇設(shè)施建設(shè)水平、城市排水系統(tǒng)建設(shè)水平和應(yīng)急管理能力有關(guān)。

為提升城市排水系統(tǒng)水平，2012年4月，“海綿城市”概念首次被提出。

2013年3月25日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》提出，“要用10年左右的時(shí)間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系”，要將防治城市內(nèi)澇納入法治軌道，加快推進(jìn)出臺(tái)城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例，規(guī)范城市排水防澇設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)要會(huì)同有關(guān)部門(mén)盡快制定和完善強(qiáng)制性城市排水標(biāo)準(zhǔn)，以及城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

2015年11月11日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出“海綿城市是指通過(guò)加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對(duì)雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實(shí)現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式”。

2017年，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中，明確了海綿城市的發(fā)展方向，所有城市都應(yīng)該重視海綿城市建設(shè)。

《法制日?qǐng)?bào)》記者梳理得知，關(guān)于我國(guó)城市防止內(nèi)澇立法方面，在防洪法中僅有原則性和指導(dǎo)性的條文，其余多為政策性指導(dǎo)和行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章，缺乏強(qiáng)制性防止城市內(nèi)澇的法律。

早在19世紀(jì)中期，西方一些國(guó)家就開(kāi)始了排水系統(tǒng)的建設(shè)。20世紀(jì)70年代，一些發(fā)達(dá)國(guó)家率先進(jìn)入暴雨雨水的管理階段，許多大城市的排水系統(tǒng)都在不同程度上進(jìn)行實(shí)時(shí)控制，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高，體系完善，有些大城市用的仍是一兩百年前建成的排水系統(tǒng)，但排水系統(tǒng)至今仍運(yùn)轉(zhuǎn)自如。

此外，國(guó)外還運(yùn)用一些生態(tài)方法改善雨水系統(tǒng)條件，如采用透水磚鋪裝人行道，增加透水層，減少硬質(zhì)鋪裝等。德國(guó)在城市排澇方面就做得很好，因?yàn)闃O高的綠化率減少了雨水徑流，加速排澇。相比之下，我國(guó)城市中60%以上為不透水或基本不透水的地面。

雨洪調(diào)蓄也是西方國(guó)家采用的排澇方法。例如，德國(guó)漢堡等城市都建有大容量的地下調(diào)蓄庫(kù)，既保證汛期排水通暢，又實(shí)現(xiàn)了雨水的合理利用。在日本，政府規(guī)定在城市中每開(kāi)發(fā)一公頃土地，應(yīng)附設(shè)500立方米的雨洪調(diào)蓄池。

為保證排澇工程的實(shí)施，國(guó)外很多國(guó)家早已把防城市內(nèi)澇上升到法律的高度。美國(guó)有強(qiáng)制性防城市內(nèi)澇的法律，對(duì)城市內(nèi)澇防范、治理措施以及問(wèn)責(zé)手段，都有詳細(xì)規(guī)定。日本的《下水道法》，對(duì)下水道的排水能力和各項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)都有嚴(yán)格規(guī)定。法國(guó)巴黎還專門(mén)制定了《城市防洪法》。

在全國(guó)政協(xié)委員趙光育的諸多提案中，就有一份關(guān)于專門(mén)制定《城市防洪法》的建議。

趙光育說(shuō)，一直以來(lái)，我們?cè)诔鞘薪ㄔO(shè)中存在“重地表、輕地下”的錯(cuò)誤觀念，導(dǎo)致排水系統(tǒng)存在天然缺陷。最大的問(wèn)題是因?yàn)榈叵鹿芫W(wǎng)落后，排污管道不夠大，口徑小，水一下子進(jìn)來(lái)了，就排不出去。目前國(guó)內(nèi)許多城市的排水系統(tǒng)，如管網(wǎng)、箱涵等排水系統(tǒng)的口徑還是按照“一年一遇”的標(biāo)準(zhǔn)建的，排水標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重滯后。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授郭澤強(qiáng)認(rèn)為，城市道路形成積水原因有多種，但都指向了一個(gè)問(wèn)題，城市防內(nèi)澇設(shè)施落后，地下管網(wǎng)體系不健全。我國(guó)雖然有一部防洪法，但在防城市內(nèi)澇方面幾乎是一片空白。因此，國(guó)家應(yīng)圍繞城市內(nèi)澇預(yù)防、規(guī)劃以及政府責(zé)任，進(jìn)行全方位的立法。

近段時(shí)間，全國(guó)多地汛情嚴(yán)峻，防汛救災(zāi)任務(wù)艱巨。

5月中下旬，廣東省廣州、東莞等城市因強(qiáng)降雨發(fā)生嚴(yán)重內(nèi)澇，多地發(fā)生滑坡、泥石流等次生災(zāi)害，共造成廣東省7人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失9.1億元

6月上旬，廣西省桂林市陽(yáng)朔縣普降暴雨，局部出現(xiàn)272毫米的特大暴雨，導(dǎo)致陽(yáng)朔縣9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)洪澇災(zāi)害，受災(zāi)人口超過(guò)15萬(wàn)人……

7月上旬，貴州省遵義市多地遭遇暴雨以上降水襲擊。據(jù)當(dāng)?shù)孛裾块T(mén)初步統(tǒng)計(jì)，暴雨洪澇災(zāi)害造成13.9萬(wàn)余人不同程度受災(zāi)，因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)5839.6萬(wàn)元。

防汛抗洪，事關(guān)人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，責(zé)任重于泰山。然而，據(jù)北京律師肖東平介紹，涉水法律法規(guī)相關(guān)責(zé)任條款“較軟”、違法成本較低、處罰威懾力不足等問(wèn)題，一直頗受詬病。防洪法對(duì)圍墾河道的違法行為設(shè)定的罰款幅度為五萬(wàn)元以下，明顯與違法行為產(chǎn)生的損害后果不相稱，且難以達(dá)到“剝奪違法者的違法利益”這一目的。

被譽(yù)為“長(zhǎng)江之腎”的洞庭湖，有一片被河流沖刷出的巨大湖洲——下塞湖，曾被“湖霸”夏順安修建矮圍，變成了“私家湖泊”。

2015年，因夏順安違反防洪法，湖南省水利廳多次要求當(dāng)?shù)厮块T(mén)采取措施。

2019年12月23日，湖南省高級(jí)人民法院依法對(duì)夏順安等11人組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加黑社會(huì)性質(zhì)組織等犯罪一案二審宣判：主犯夏順安犯八罪，分別是組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加黑社會(huì)性質(zhì)組織罪，尋釁滋事罪，敲詐勒索罪，非法采礦罪，非法捕撈水產(chǎn)品罪，騙取貸款罪，詐騙罪，行賄罪，數(shù)罪并罰，被判處有期徒刑25年，剝奪政治權(quán)利五年，并處沒(méi)收個(gè)人全部財(cái)產(chǎn)。

《法制日?qǐng)?bào)》記者發(fā)現(xiàn)，在夏順安涉及的8個(gè)刑事罪名中，都與違反防洪法無(wú)關(guān)。

多次辦理過(guò)涉水案件的深圳律師郭勇告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，防洪法規(guī)定，違反本法構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，但在司法實(shí)踐中卻沒(méi)有專門(mén)的罪名。“根據(jù)近10年來(lái)水政執(zhí)法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)各級(jí)水政執(zhí)法機(jī)關(guān)年均共查處水事違法案約5萬(wàn)余件，其中能夠進(jìn)入刑事領(lǐng)域、受到刑事制裁的嚴(yán)重水事違法行為所占比例極少，可能不足1‰。”

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)教授張運(yùn)書(shū)認(rèn)為，相對(duì)于其他領(lǐng)域的依法治理進(jìn)程，我國(guó)依法治水的進(jìn)程比較緩慢。防洪法于1998年1月1日起施行，但原則性太強(qiáng)、可操作性弱。雖然經(jīng)過(guò)了3次修訂，但仍有不少條款存在明顯不足。例如，防洪法規(guī)定“前款規(guī)劃保留區(qū)內(nèi)不得建設(shè)與防洪無(wú)關(guān)的工礦工程設(shè)施”，但在法律責(zé)任中未設(shè)置相應(yīng)的處罰條款。

張運(yùn)書(shū)說(shuō)，此外，對(duì)于涉水案件的查處，防洪法僅規(guī)定了強(qiáng)制拆除、罰款或者滯納金、排除妨礙并恢復(fù)原狀等幾種行政強(qiáng)制手段，對(duì)于水政執(zhí)法中亟須查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物，拍賣(mài)或者依法處理查封、扣押的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物等行政強(qiáng)制措施，卻沒(méi)有規(guī)定。