一、文物保護(hù)公益訴訟面臨的困局
一是保護(hù)對(duì)象和范圍有限。從既有案例來(lái)看，公益訴訟檢察保護(hù)的對(duì)象雖然類型眾多，涉及古遺址、傳統(tǒng)建筑、傳統(tǒng)村落等，但多屬“不可移動(dòng)文物”范疇。根據(jù)文物保護(hù)法等規(guī)定，除不可移動(dòng)文物外，文物還包括歷史上各時(shí)代珍貴的藝術(shù)品、工藝美術(shù)品、重要文獻(xiàn)資料、圖書資料，以及其他反映歷史各時(shí)代的社會(huì)生產(chǎn)生活內(nèi)容的代表性實(shí)物，這些文物作為“可移動(dòng)文物”，與“不可移動(dòng)文物”具有同等保護(hù)價(jià)值和保護(hù)需求。目前，公益訴訟檢察大多是針對(duì)不可移動(dòng)文物的保護(hù)，對(duì)可移動(dòng)文物的關(guān)注不夠，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，并不能實(shí)現(xiàn)對(duì)文物資源的全方位保護(hù)。
二是履職主體界定不清。根據(jù)行政訴訟法相關(guān)規(guī)定，在文物保護(hù)行政公益訴訟中，對(duì)文物保護(hù)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后仍不依法履職的，檢察機(jī)關(guān)可以起訴。但是，到底哪些行政機(jī)關(guān)對(duì)文物保護(hù)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)呢？文物保護(hù)法規(guī)定的文物保護(hù)主體較為寬泛，上至國(guó)務(wù)院文物行政部門、下至一切組織和個(gè)人，但相關(guān)規(guī)定屬原則性描述，因缺乏具體職責(zé)的劃分標(biāo)準(zhǔn)而不具實(shí)操性。目前，理論界對(duì)此尚未形成一致觀點(diǎn)，這就使得確定監(jiān)督對(duì)象及相關(guān)被告成為難點(diǎn)。
三是履職標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定不明。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，需要具備“國(guó)家利益或社會(huì)公共利益處于被侵害狀態(tài)”和“訴前檢察建議回復(fù)期限屆滿”兩個(gè)條件，且行政機(jī)關(guān)確屬于拒不履職。然而，現(xiàn)行立法尚未明確行政機(jī)關(guān)“依法履職”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界對(duì)此形成了“行為標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”和“復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”三種觀點(diǎn)。司法實(shí)踐中，多數(shù)司法人員傾向于“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”，重點(diǎn)關(guān)注受損公共利益是否得到有效恢復(fù)、公共利益所處危險(xiǎn)狀態(tài)是否徹底消除等結(jié)果因素。這種做法一定程度上可以降低文物保護(hù)公益訴訟檢察的審查難度，但也存在一定弊端。例如，在浙江省嵊州市檢察院督促保護(hù)中共浙江省工作委員會(huì)舊址行政公益訴訟案中，某鎮(zhèn)政府在檢察院介入前已收到要求修繕文物的函件，但文物遲遲無(wú)法得到保護(hù)的原因并不是鎮(zhèn)政府不積極履職，而是由于修繕經(jīng)費(fèi)尚未落實(shí)，此時(shí)若依舊認(rèn)定某鎮(zhèn)政府未依法履職且將其作為被告提起訴訟，顯然有違情理。對(duì)此，在發(fā)出訴前檢察建議后，嵊州市檢察院主動(dòng)爭(zhēng)取鄉(xiāng)村振興辦、原文化廣電新聞出版局、民政局、財(cái)政局等多方支持，并向市委市政府專項(xiàng)匯報(bào)，獲得市委重視，最終促成修繕經(jīng)費(fèi)得以落實(shí)。
二、文物保護(hù)公益訴訟的發(fā)展探索
受立法規(guī)定及傳統(tǒng)觀念所限，現(xiàn)階段，我國(guó)文物保護(hù)公益訴訟主要依托環(huán)境公益訴訟進(jìn)行，然而，環(huán)境保護(hù)法至多只能保護(hù)自然遺跡等作為景觀環(huán)境的部分不可移動(dòng)文物，無(wú)法對(duì)該部分之外、往往更加豐富寶貴的文化遺產(chǎn)進(jìn)行“跨界”保護(hù)，且文物保護(hù)公益訴訟自身所追求的文化資源利益，本質(zhì)上是歷史信息、人文精神與民族情感，這與環(huán)境公益訴訟并不相同，兩者不可混為一談。刑法將故意損毀文物罪等破壞文物的罪名，置于妨害文物管理罪名下而非破壞環(huán)境資源保護(hù)罪名下，此舉也從側(cè)面印證了立法應(yīng)該嚴(yán)格區(qū)分環(huán)境與文物。因此，構(gòu)建獨(dú)立的文物保護(hù)公益訴訟制度，是推進(jìn)文物保護(hù)公益訴訟檢察工作的必要前提。
鑒于此，筆者認(rèn)為，一方面，可考慮在文物保護(hù)法中增加文物保護(hù)公益訴訟制度。雖然2020年公布的《文物保護(hù)法（草案）》（征求意見稿）第87條已經(jīng)規(guī)定了文物保護(hù)公益訴訟制度，但整體表述仍然過(guò)于原則，且未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的原告資格。筆者建議立法增加規(guī)定檢察機(jī)關(guān)就文物保護(hù)的公益訴權(quán)，并具體規(guī)定原告資格、訴訟請(qǐng)求、救濟(jì)模式等內(nèi)容，同時(shí)配套民事訴訟法、行政訴訟法有關(guān)條文的修改，為文物保護(hù)公益訴訟檢察提供法理依據(jù)。
另一方面，還可考慮在文物保護(hù)公益訴訟領(lǐng)域探索建立預(yù)防性公益訴訟制度。目前，我國(guó)在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域已經(jīng)建立預(yù)防性公益訴訟制度。與環(huán)境資源相似，文物資源同樣具有不可再生、不可復(fù)制的特點(diǎn)，一經(jīng)破壞難以恢復(fù)，事前防范比事后救濟(jì)更有價(jià)值，因此，也應(yīng)以預(yù)防損害為核心原則，考慮在文物保護(hù)領(lǐng)域建立預(yù)防性公益訴訟制度，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可對(duì)具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的破壞文物行為提起民事公益訴訟或行政公益訴訟，以實(shí)現(xiàn)對(duì)文物和文化遺產(chǎn)資源的全方位保護(hù)。
此外，還應(yīng)繼續(xù)貫徹文物保護(hù)公益訴訟檢察的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐中，公益訴訟較私益訴訟而言，阻力大、專業(yè)性強(qiáng)，有關(guān)部門及社會(huì)組織尚不完全具備保護(hù)文物的能力，而檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促聯(lián)合執(zhí)法、依法辦案等方面具有較大優(yōu)勢(shì)。因此，對(duì)于文物保護(hù)公益訴訟特別是行政公益訴訟案件，應(yīng)繼續(xù)以檢察機(jī)關(guān)為主，既要聯(lián)合各方共同破解文物保護(hù)難題，也要以“引導(dǎo)者”身份鼓勵(lì)、促進(jìn)社會(huì)組織等主體的成長(zhǎng)發(fā)展，有效推動(dòng)文物保護(hù)公益訴訟制度建設(shè)。
