一、文物保護(hù)行政公益訴訟的難題
一是文物保護(hù)行政公益訴訟的主體存在一定局限。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以提起文物保護(hù)行政公益訴訟。相較于其他機(jī)關(guān)、社會組織及個(gè)人，檢察機(jī)關(guān)在文物保護(hù)行政公益訴訟中具有人力、財(cái)力、物力等方面優(yōu)勢，能夠運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)及時(shí)收集涉及文物保護(hù)公益訴訟的案件線索和證據(jù)，具有權(quán)威性、高效性與準(zhǔn)確性。但也應(yīng)看到，我國文物規(guī)模之大、分布之廣、類別之多決定了僅靠檢察機(jī)關(guān)單兵作戰(zhàn)難以實(shí)現(xiàn)對文物保護(hù)工作的全面監(jiān)督，并且還會因此降低其他主體提供案件線索及參與文物保護(hù)工作的積極性。同時(shí)，鑒于文物保護(hù)工作具有較強(qiáng)專業(yè)性，檢察機(jī)關(guān)準(zhǔn)確認(rèn)定文物受損情況以及文物保護(hù)主管部門是否存在未依法全面履職情形，也將面臨較大挑戰(zhàn)。
二是文物保護(hù)行政公益訴訟的職能定位有待厘清。根據(jù)法律規(guī)定，民事公益訴訟以直接維護(hù)公共利益為目標(biāo)，行政公益訴訟則以間接維護(hù)公共利益為目標(biāo)。在開展文物保護(hù)行政公益訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)要緊扣職能定位，防止將“督促履職”演化為“聯(lián)合執(zhí)法”、將“單向監(jiān)督”異化為“協(xié)作辦案”。
三是文物保護(hù)行政公益訴訟的適用條件有待細(xì)化。從理論上看，文物受損、滅失等問題的產(chǎn)生涉及自然原因和人為因素等多重事由，這也要求，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟不能以文物受損結(jié)果作為判斷相關(guān)部門是否依法全面履職的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)充分考量文物受損的原因，判斷究竟是相關(guān)部門客觀上不能保護(hù)還是主觀上怠于保護(hù)。鑒于實(shí)踐中文物保護(hù)具有緊迫性，檢察機(jī)關(guān)在判斷相關(guān)部門違法履職時(shí)既要警惕“重結(jié)果而輕行為”“以結(jié)果論行為”的傾向，也要將相關(guān)部門雖已履職但未能實(shí)現(xiàn)文物全面保護(hù)的行為界定為違法履職，并以此為據(jù)開展公益訴訟。
四是文物保護(hù)行政公益訴訟的撤訴程序有待完善。根據(jù)“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等規(guī)定，如果檢察機(jī)關(guān)通過訴前檢察建議即可督促相關(guān)部門依法履行文物保護(hù)職責(zé)，便無須再行起訴；而對于提起文物保護(hù)公益訴訟后，相關(guān)部門通過積極履職使相關(guān)訴訟請求全部實(shí)現(xiàn)的，檢察機(jī)關(guān)可申請撤訴或變更訴訟請求為確認(rèn)違法。據(jù)此，如果受損文物的追回、修復(fù)是基于侵害方或第三方主動作為，而并非相關(guān)部門依法履職的結(jié)果，實(shí)際上就意味著相關(guān)部門違法履職的狀態(tài)依然持續(xù)。在此情形下，檢察機(jī)關(guān)若以文物得以保護(hù)為由向法院申請撤回起訴，則明顯不當(dāng)，也不利于對相關(guān)部門的類似行為給予警醒和提示。
二、推進(jìn)文物保護(hù)行政公益訴訟的路徑
為進(jìn)一步規(guī)范檢察機(jī)關(guān)提起文物保護(hù)行政公益訴訟行為，切實(shí)督促相關(guān)部門依法履行文物保護(hù)職責(zé)，建議從以下層面進(jìn)一步完善文物保護(hù)行政公益訴訟制度。
一是持續(xù)完善文物保護(hù)行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)。鑒于目前我國文物保護(hù)行政公益訴訟制度較為粗略，應(yīng)盡快制定出臺文物保護(hù)公益訴訟的專門規(guī)定，對文物保護(hù)行政公益訴訟提供明確依據(jù)。事實(shí)上，早在2020年7月，最高檢等十部門聯(lián)合出臺了《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法保障食品藥品安全的意見》，對食品藥品安全領(lǐng)域公益訴訟的案件線索移送、立案管轄、調(diào)查取證、訴前程序、提起訴訟、日常聯(lián)絡(luò)以及人員交流等事項(xiàng)進(jìn)行了較全面規(guī)定，為食品藥品安全公益訴訟開展提供了明確的制度依據(jù)。鑒于此，建議最高檢以此為基礎(chǔ)，聯(lián)合最高法、文化和旅游部等職能部門聯(lián)合制定關(guān)于文物保護(hù)公益訴訟的專門文件，明確規(guī)定文物保護(hù)公益訴訟訴前程序、舉證責(zé)任、裁判執(zhí)行等事項(xiàng)，保障文物保護(hù)行政公益訴訟依法順利推進(jìn)。
二是科學(xué)把握文物保護(hù)行政公益訴訟的職能定位。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的目的在于督促相關(guān)部門依法履職，而非直接對文物開展保護(hù)?；诖?，檢察機(jī)關(guān)開展文物保護(hù)公益訴訟應(yīng)準(zhǔn)確把握自身職能。根據(jù)文物保護(hù)法第8條的規(guī)定，我國文物保護(hù)管理工作由國務(wù)院文物行政部門和地方各級人民政府負(fù)責(zé)。檢察機(jī)關(guān)可基于辦案需要，對相關(guān)部門是否依法開展文物保護(hù)工作進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，但不得行使文物保護(hù)管理、執(zhí)法等職責(zé)，以免造成職責(zé)行使的“錯(cuò)位”。檢察機(jī)關(guān)對文物保護(hù)的訴訟監(jiān)督應(yīng)以“合法性”為限。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)啟動行政公益訴訟的前提是相關(guān)部門存在違法履職行為，文物保護(hù)行政公益訴訟應(yīng)重點(diǎn)審查相關(guān)部門是否履職以及履職是否合法，而對相關(guān)部門采取何種管理和保護(hù)措施等自由裁量權(quán)行使的合理性問題，檢察機(jī)關(guān)一般不宜審查。
三是嚴(yán)格規(guī)范文物保護(hù)行政公益訴訟的啟動條件。鑒于文物受損的主客觀因素較為復(fù)雜，檢察機(jī)關(guān)開展文物保護(hù)行政公益訴訟，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法、文物保護(hù)法等法律規(guī)定，以“行為（違法行使職權(quán)/不作為）+結(jié)果（國家利益或者社會公共利益受到侵害）”的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”作為訴訟啟動條件。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)著重審查相關(guān)部門在文物修繕、保養(yǎng)、遷移、重建等事項(xiàng)中是否履職以及如何履職，不能單純以“文物損害結(jié)果”苛責(zé)相關(guān)部門。此外，鑒于文物保護(hù)工作的長期性、復(fù)雜性和專業(yè)性特點(diǎn)，對于雖已受損但相關(guān)部門正在開展管理保護(hù)的“過程性文物保護(hù)執(zhí)法行為”，不宜直接啟動公益訴訟程序，而應(yīng)尊重文物保護(hù)工作規(guī)律，待文物保護(hù)工作完成后視情形決定是否啟動訴訟程序。
四是依法行使文物保護(hù)行政公益訴訟的撤訴權(quán)。為發(fā)揮行政公益訴訟對相關(guān)部門的督促作用，結(jié)合我國行政訴訟法、《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》等規(guī)定，建議從以下方面規(guī)范檢察機(jī)關(guān)在文物保護(hù)行政公益訴訟中的撤訴權(quán)：一是對于相關(guān)部門積極履職實(shí)現(xiàn)文物全面保護(hù)的，應(yīng)視為檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求已全部實(shí)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法向法院申請撤回起訴。二是對于因責(zé)任人主動退回、保養(yǎng)、修繕而使文物利益得以恢復(fù)的，由于相關(guān)部門在此過程中無主動作為的意思和行動，其違法履職行為依然存在。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)請求法院確認(rèn)該行為違法，以表示對其違法履職的否定性評價(jià)。三是對于因相關(guān)部門未依法履職而造成文物滅失、損毀的，盡管此時(shí)要求相關(guān)部門繼續(xù)履職已無意義，但基于違法履職造成后果的嚴(yán)重性，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)將訴訟請求變更為確認(rèn)相關(guān)部門違法。
